De nuevo la batalla por el gasto público

09 / Oct Por Luis Cordero

Una vez más, como todos los años en esta fecha, Gobierno y Oposición han comenzado a definir sus posiciones sobre la manera en que abordaran el proyecto de ley de presupuestos. Mientras algunos sostienen que la estructura del presupuesto está en el límite de lo que puede soportar el gasto público por sus efectos en la economía, otros afirman que las partidas son extremadamente limitadas para los propósitos de política pública perseguidos, por ejemplo, en educación.   Sin embargo, el proyecto de ley de presupuestos revela otro fenómeno que los economistas suelen obviar. Pese al protagonismo del Presidente de la República en su tramitación (el define su contenido, el tiempo está a su favor y los parlamentarios no pueden aumentar gastos), es la única ley que permite igualar la cancha en la discusión política, por la sencilla razón de que en ella se representa el programa que desea llevar a cabo el Gobierno, de modo que la oposición puede condicionar fuertemente ese programa, teniendo además fecha cierta de inicio y término (esta ley debe tramitarse en el plazo máximo de 60 días).   Esto explica que Gobierno y Oposición usen la ley de presupuestos con propósitos distintos. Por un lado, el Gobierno la utiliza con la finalidad de llevar a cabo políticas públicas que, de discutirlas en leyes regulares en el Congreso, demorarían mucho tiempo, con quórum exigentes y con probabilidades de terminar su período sin poder aprobarlas. Experiencias de este tipo las constituyen la manera en como en el proyecto de presupuestos se insertan glosas presupuestarias que disponen de sistemas regulatorios completos. Es lo que ha sucedido con las políticas del Ministerio de Desarrollo Social, como Chile solidario o el ingreso ético familiar; la gestión de becas de capital humano avanzado, como Becas Chile o bien el sistema de becas para estudiantes vulnerables; así como el sistema de subsidios para recambio de calefactores en zonas donde existen planes de descontaminación como en Temuco. Todas políticas aprobadas por el Congreso en el marco de la discusión del presupuesto.   Para la oposición, la ley de presupuestos es la oportunidad de imponer exigencias adicionales de control al Gobierno. Es mediante normas de esta ley donde históricamente se han impuestos exigencias al Ejecutivo para ejecutar determinados programas o bien se han impuesto obligaciones de rendición de cuentas que el sistema general de control político no establece y que terminan siendo más efectivas que esas reglas. Esto explica el debate que se generó a consecuencia de las glosas que se impusieron al Presidente para que rindiera cuenta de “sus promesas de campaña” en la ley de presupuestos de 2011, debate que tuvo que zanjar el propio Tribunal constitucional. Este sostuvo que “la aprobación de esta ley es un ejercicio de negociación política que tiene dos etapas, una se lleva a cabo antes de su envío al Congreso donde la Dirección de Presupuesto juega un rol central, y una segunda se lleva acabo entre el Ejecutivo y el Congreso Nacional. Ahora bien, respecto a esta segunda etapa, producto de este ejercicio de negociación y a pesar de las enormes potestades del Ejecutivo, el Congreso Nacional ha logrado avanzar en materia de información del gasto público. En efecto, progresivamente nuestro ordenamiento jurídico ha establecido mayores deberes de información a favor del Congreso Nacional en materia presupuestaria”.   Como se podrá ver, la ley de presupuestos ha dejado de ser ese instrumento de asignación de ingresos y gastos, y se ha transformado en la más importante de las leyes que se discuten anualmente en el Congreso, pues en ellas se definen más cosas que la mera asignación de recursos. Esta en juego, el control y la redición de cuentas del Gobierno.   Pero además, ha terminado siendo el lugar donde se adoptan una buena cantidad de políticas públicas relevantes. El problema es que son anualizadas, produciéndose una especie de acuerdo tácito entre el Gobierno y la Oposición de que es el único medio para resolver algunos problemas específicos, dado los déficit de diseño institucional que de adolece nuestro país y que ya he explicado en otro post. Es la costumbre a esa práctica la que puede afectar seriamente políticas públicas de largo plazo.