Volver al futuro

Artículo correspondiente al número 327 (6 al 19 de julio de 2012)

Chile fue un paraíso para las empresas concesionarias durante los noventa. Pero algo pasó que el ritmo se fue perdiendo con los años. ¿Se acabaron las ideas? ¿Se ralentizó el sistema? ¿O ya no quedan más mega obras que levantar? A través del libro Concesiones: El esperado relanzamiento, Libertad y Desarrollo y Copsa desafiaron a varios expertos a responder estas interrogantes. Aquí, cinco de ellos entregan su diagnóstico.

Chile fue un paraíso para las empresas concesionarias durante los noventa. Pero algo pasó que el ritmo se fue perdiendo con los años. ¿Se acabaron las ideas? ¿Se ralentizó el sistema? ¿O ya no quedan más mega obras que levantar? A través del libro Concesiones: El esperado relanzamiento, Libertad y Desarrollo y Copsa desafiaron a varios expertos a responder estas interrogantes. Aquí, cinco de ellos entregan su diagnóstico.

El esperado relanzamiento Por Clemente Pérez, presidente de la Asociación de Concesionarios de Obras de Infraestructura Pública A.G. (Copsa).

Las concesiones de obras públicas le cambiaron la cara al país. Como nunca, se invirtió en carreteras, autopistas, aeropuertos y edificación pública, pues lo que había era muy pobre, inseguro y deficiente para el turismo, las exportaciones, la competitividad del país y la calidad de vida de los chilenos. Mejor aún, esta modernización se hizo fundamentalmente financiada por privados y pagada por los propios usuarios, permitiéndole al Estado destinar sus recursos para aquellos sectores urbanos y rurales más pobres. Sin embargo, durante los últimos años y mientras se modificó la ley, las concesiones dejaron de ser protagonistas de nuestra modernización. Hoy hemos visto que ha habido un nuevo impulso. Actualmente una quincena de proyectos se encuentra en construcción, con inversiones que ascienden a 3.300 millones de dólares, mientras que hay proyectos por otros mil millones de dólares en proceso de adjudicación. Adicionalmente, el MOP ha ido logrando acuerdos para modernizar las concesiones existentes que habían quedado superadas por su actual demanda. Aquí encontramos iniciativas como el tag interurbano, la ampliación de la cuesta Las Chilcas de Costanera Norte, y la del aeropuerto de Santiago, entre otras. Eso, por el lado medio lleno del vaso. Por el lado medio vacío, cabe manifestar preocupación porque algunos de los proyectos que se encuentran en construcción están muy retrasados y porque durante este año no se han realizado llamados a licitación, por lo que se ve difícil llegar a lograr la meta de los 8 mil millones de dólares en nuevos proyectos a los que se comprometió el gobierno. Pero más allá de proyectos y platas, lo que realmente importa, a mi juicio, es la necesidad de recuperar un concepto: la colaboración público-privada (“public private partnership” en inglés). En efecto, desde hace algunos años dejamos de hablar de cooperación entre estos dos mundos, y algunas de las nuevas iniciativas, como las cárceles o el puente del Chacao, serán desarrolladas directamente por el Estado. Pese a que fuimos pioneros en América latina, hoy parece un concepto pasado de moda. Sería bueno revisar si se perdió la confianza y por qué ocurrió ello. Aún así, creo que la colaboración público-privada es clave, pues permite compatibilizar las necesidades públicas con la creatividad del privado, al mismo tiempo que mitiga la escasez de fondos públicos con la disposición a pagar de los usuarios, que cada día son más exigentes para recibir servicios de calidad.

De la nostalgia a la acción  Por Iván Poduje, académico UC, socio de Atisba

Las concesiones nunca volverán al dinamismo de los 90, época que la industria mira con nostalgia cuando piensa en su relanzamiento. Quizás olvidan que en esos años se resolvieron déficit históricos con proyectos de alta rentabilidad como la Panamericana, Kennedy o la autopista del Itata. Estos proyectos se acabaron y no tienen reemplazo. Américo Vespucio Oriente es el último y refleja lo difícil que resulta levantar megaproyectos en los tiempos actuales: lleva cinco años diseñándose y será la concesión más cara de la historia, ya que duplicó su costo para evitar destruir... un parque. Por ello, es iluso pensar que se adjudicarán 8 mil millones de dólares en dos años más, siendo que en 16 se invirtieron 10 mil millones de dólares. Menos, con una ciudadanía que exige que se mitiguen todos los impactos, lo que eleva los plazos y los costos, exigiendo subsidios que cuesta justificar. Las concesiones necesitan abandonar la nostalgia y sintonizarse con los nuevos requerimientos de la sociedad chilena, como la congestión, la recreación o la integración social. Para ello deben reemplazar los megaproyectos por obras viales más pequeñas y focalizadas, y diversificarse hacia equipamientos, parques y espacios públicos donde los subsidios se justifican. Se necesitan reformas en el MOP para abordar esto proyectos “no tradicionales” que, paulatinamente, irán reemplazando a las viejas autopistas de los 90. Sólo entonces se podrá materializar el relanzamiento de una industria que generó tantos beneficios para el país.

Apurar el tranco en concesiones Por Luis Larraín, director ejecutivo de Libertad y Desarrollo

El modelo de concesiones de obras públicas chileno le cambió la cara a la infraestructura del país y nos remite al pasado, pero también al futuro: fue fundamental para enfrentar en los 90 un gran déficit de infraestructura en diversos ámbitos que el Estado era incapaz de solventar; y a la vez será clave si queremos dar un salto al desarrollo que requiere aumentos de productividad y mayor crecimiento económico del país, que dependen de más y mejor infraestructura. Debemos reconocerlo: las concesiones en Chile han perdido su dinamismo. De hecho, existen dudas razonables de si el programa de inversiones 2010-2014, de unos 8 mil millones de dólares, podrá ser cumplido. El escenario es de cuidado. En el periodo 1994-1999 se efectuaban 4,3 licitaciones promedio, con un valor licitado promedio en torno a los 5 millones de UF; mientras que, en el periodo 2000-2005, estas licitaciones cayeron a 3,3 en promedio y el monto licitado se redujo prácticamente a 3 millones de UF promedio. En el gobierno de Michelle Bachelet, la pérdida de dinamismo fue aún mayor: el promedio fue de 2,5 licitaciones, con un monto promedio de 1,5 millones de UF. Destaca además que el declive llega a su punto cúlmine en 2006, cuando prácticamente no hubo licitaciones. Es por ello que, junto con valorar lo que se ha avanzado, se debe trabajar en nuevos desafíos, discutiendo posibles reformas –ahí donde sea necesario– pero, sobre todo, acelerando el tranco y en esto la asociación público-privada no sólo debe perdurar en el tiempo, sino fortalecerse. Junto con las diversas propuestas en materia de reforma al diseño institucional al programa de concesiones, quedan todavía amplios espacios para la modernización de los procesos licitatorios y para considerar criterios de libre competencia en las bases de licitación, de manera de evitar situaciones de abuso en los servicios complementarios. Buena parte de las energías deberá centrarse en las denominadas concesiones de segunda generación; esto es, en la infraestructura social. El dinamismo en áreas como cárceles y hospitales que se avizoraba hace algunos años se ha perdido. Esta preocupación es manifiesta en diversos capítulos de este libro. Asimismo, es necesario repensar el esquema de incentivos y procesos respecto de las iniciativas privadas, que a comienzos de la década pasada tuvieron un gran auge y luego decayeron notoriamente. Hoy es perentorio poner mayor énfasis en la innovación y ampliar el modelo de concesiones hacia los servicios y las necesidades de las personas que exigen hoy día una mejor calidad de vida, considerando nuevas áreas como parques, estadios, transporte, recreación, etc. El desafío está planteado.

Concesiones para el desarrollo Por Claudio Seebach, jefe de la División de Coordinación Interministerial Segpres

El presidente Sebastián Piñera ha planteado como desafío que Chile pueda alcanzar el desarrollo al año 2018 y que la misión de su gobierno será sentar las bases para lograrlo, para lo cual es necesario –entre otras cosas– recuperar la capacidad de crecer económicamente, aumentar la inversión y reconstruir el país luego del terremoto. Este esfuerzo no sería posible si Chile no cuenta con infraestructura y servicios de calidad, en los que la asociación público-privado es fundamental. Chile ha sido muy exitoso en la implementación de concesiones, lo que ha permitido aprovechar la experiencia, gestión e innovación privada, atrayendo financiamiento y posibilitando la ejecución de grandes proyectos. Con distintos marcos regulatorios se han aplicado concesiones a servicios de interés público en ámbitos tan diversos como carreteras, puertos, aeropuertos, hospitales, embalses, servicios sanitarios y transporte público, entre otros. En los últimos años de la década pasada las concesiones mostraron una desaceleración relevante. Para recuperar esta inversión el gobierno ha desplegado una importante agenda en materia de concesiones, que ha comenzado a materializarse. En 2011 se adjudicaron las concesiones de puertos en San Antonio, Talcahuano, San Vicente y Coquimbo, con más de 590 millones de dólares de inversión. En Transantiago se terminó la renegociación de contratos de concesión del servicio que mejorará la gestión y satisfacción usuaria. En Obras Públicas se espera que a 2014 se hayan llamado a licitación proyectos por al menos 8 mil millones de dólares: las mejoras de Santiago Oriente, Vespucio Oriente y Costanera Central y la concesión de nuevos hospitales, además de la entrega de muchas obras en ejecución que permitirán contar, entre otras cosas, con una Ruta 5 concesionada desde Caldera a Pargua. Continuar el esfuerzo público-privado para proveer servicios e infraestructura para los chilenos está en el corazón de la agenda del gobierno del presidente Piñera, para de ese modo y tal como él lo ha dicho, lograr que “antes de que termine esta década podamos ser la primera nación de Latinoamérica en cruzar el umbral del desarrollo y superar la pobreza”.

Flexibilidad y oportunismo Por Ronald Fischer, CEA-DII, U. de Chile

Las concesiones de infraestructura vial, especialmente suburbana, han permitido que el país pase de tener carreteras de país pobre a vías que corresponden a un país de ingresos medios. Ahora que se acerca un nuevo ciclo de concesiones de infraestructura, conviene reflexionar sobre uno de los principales problemas del mecanismo de concesiones. Las concesiones son contratos de largo plazo, y debido a que las condiciones varían en el tiempo, estos contratos deben incorporar elementos que les den flexibilidad. La dificultad está en que la flexibilidad introduce el riesgo de oportunismo entre los participantes del contrato: una de las partes puede aprovechar la flexibilidad para modificar el contrato en su favor. Una forma de oportunismo ocurre si el gobierno aprovecha el carácter hundido de las inversiones en infraestructura y expropia la concesión, o modifica las condiciones del contrato en una forma desfavorable al concesionario, bajo el argumento de que determinadas eventualidades hacen necesaria esta modificación. Para evitar este riesgo, nuestra ley le otorga una protección extrema al concesionario. El problema es que esa protección debilita la capacidad negociadora del Estado cuando es legítimo modificar el contrato (para agregar una tercera pista en una autopista congestionada, o un nuevo acceso a ella, por ejemplo). Esta debilidad permite que las empresas concesionarias a su vez actúen en forma oportunista, aprovechando las dificultades que enfrenta el Estado para modificar el contrato. Basta condicionar las modificaciones a exigencias onerosas y esperar que la presión pública ante la congestión, o la necesidad de un nuevo acceso, fuercen a que el gobierno ceda. Las complicaciones se reducen si la ley permite que el gobierno recompre la concesión a un precio justo, que refleje las utilidades que el concesionario habría obtenido bajo el contrato original. El gobierno podría luego reconcesionar la obra bajo las nuevas condiciones. Sería una opción extrema, porque el proceso es lento y caro, pero permite re-equilibrar las posiciones negociadoras. Las reformas a la Ley de Concesiones permiten las recompras, pero no en el caso de las concesiones ya existentes. Son precisamente éstas las que necesitan adaptaciones, luego de años en operación. No resolver esta dificultad podría restarle apoyo al sistema concesional en el futuro.