Ley de presupuestos: la política sin romance
por José Francisco García
Diario La Tercera, lunes 6 de octubre de 2014
La semana pasada ingresó al Congreso Nacional
el proyecto de ley de presupuestos del sector público 2015.
Las 5 subcomisiones parlamentarias mixtas
que comienzan el estudio de las diversas partidas
comenzarán su trabajo luego de la presentación
de la Hacienda Pública por parte
del Ministro de Hacienda este martes,
para luego pasar a la Comisión Mixta de Presupuesto
y finalmente ser aprobado por las dos cámaras,
en un proceso que tiene como plazo fatal el 30 de noviembre.
Si en dicha fecha el proyecto no es aprobado,
se entiende aprobado el original presentado
por el Ejecutivo el que comenzará a regir
a partir del 1 de enero de 2015.
Si bien el gobierno ha intentado
centrar la discusión en el aumento de 9,8%
en el presupuesto respecto del año anterior
o en ciertos aumentos específicos
en presupuestos sectoriales,
parece cierto aquel viejo proverbio en torno
a que “los árboles que no dejan ver el bosque”.
Desde la perspectiva económica,
destacados economistas
de Libertad y Desarrollo
han puesto sobre la mesa
algunos de los elementos
de fondo de la discusión:
su discutible carácter contracíclico;
la efectividad del estímulo fiscal;
su naturaleza expansiva más allá
de lo que aconseja la responsabilidad fiscal;
la incumplida promesa de invertir
los recursos de la reforma tributaria
en aumentar la calidad de la educación;
y, por cierto, que el preocupante
actual escenario económico
requiere menos del estímulo fiscal
de la ley de presupuesto
que de señales más potentes
por parte del gobierno
respecto de repensar
su agenda de reformas
que ha aumentado la incertidumbre
y afectado las expectativas
de empresas y consumidores.
Junto con lo anterior,
desde una perspectiva
político-institucional,
hay al menos dos aspectos
que me parece relevante considerar:
la centralidad de esta ley
en nuestro regimen político
y los efectos (distorsiones)
que genera en el proceso político.
En primer lugar,
la ley de presupuesto
es sin lugar a duda
uno de los pilares
de nuestro regimen político
(hiper-presidencialista).
En efecto,
nuestro sistema presidencial
no sólo se distingue
del modelo clásico norteamericano
por las intensas facultades legislativas
de las que sí goza nuestro Jefe de Estado
a diferencia de su par americano,
sino porque, entre ellas (genero-especie),
destaca la iniciativa legislativa
exclusiva presidencial en materia de gasto.
La ley de presupuesto
es el paradigma de esta potestad.
Los parlamentarios
no pueden aumentar gastos
como tampoco eliminar uno
–de ahí el famoso caso
en que se entregaron
sólo mil pesos al Transantiago–;
pueden disminuir gastos
y solicitar información.
Subyace la lógica
de que cuando los parlamentarios
tuvieron iniciativa de gasto
ello derivó en el populismo.
En nuestro sistema
responsabilidad fiscal
es sinónimo de Teatinos 120.
Claro, bajo el marco
que no han existido
presidentes populistas.
Si eso llegará a ocurrir…
no es fácil encontrar
muchos contrapesos institucionales
para hacerles frente en este ámbito.
En segundo lugar,
es tal la importancia de esta ley,
que en muchas ocasiones
es más valioso buscar
negociaciones políticas
en torno a programas sociales
en el marco de este debate
que en las leyes sustantivas sectoriales.
Ello tiene impacto
en la transparencia y calidad
del debate democrático,
los que se ven disminuidos,
al centrarse las discusiones
en confusos programas presupuestarios
y glosas, ininteligibles
a los ojos de los ciudadanos.
Por lo demás, en los últimos años
la figura de los “protocolos de acuerdo”
se han ido institucionalizando
como práctica presupuestaria.
Se trata de acuerdos
que sin tener validez legal alguna
son el vehículo para que
los parlamentarios (típicamente oficialistas)
consigan la construcción de puentes, hospitales, etc.,
en sus distritos y circunscripciones.
La clave del acuerdo claro está
es que el gobierno en su momento
le otorgue los créditos
públicamente por la iniciativa.
La contraprestación:
lealtad en la votación
de los proyectos del gobierno.
Se trata del viejo “log-rolling”
–intercambio de votos
en la lógica do ut des–
que describe la literatura
del Public Choice,
aquella que ve la política sin romance.
En los próximos sesenta días entonces,
el proyecto de ley de presupuestos
del sector público para el año 2015
constituirá no sólo uno de los focos
del debate político y de políticas públicas
en torno al Chile que queremos
–de manera muy concreta
poniendo sobre la mesa
las prioridades presupuestarias
de los distintos sectores–,
sino evidenciará que se trata
de un componente central
de aquello que se ha denominado
la “sala de máquinas”
de nuestro sistema constitucional.
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