Columnistas
Diario El Mercurio, Martes 02 de septiembre de 2014
La debilitada institucionalidad fiscal de Chile
"El Gobierno debe cumplir con una promesa del programa de la Presidenta Bachelet: 'crearemos por ley un Consejo Consultivo Fiscal', que necesariamente deberá ser dotado de autonomía política, operacional y presupuestaria..."
Un pilar moderno de la institucionalidad fiscal es un Consejo Fiscal Autónomo (CFA), que debe evaluar los efectos presupuestarios y macroeconómicos de la política fiscal y sus cambios. Los CFA responden al Congreso y a la opinión pública a través de presentaciones y evaluaciones técnicas, haciendo públicas sus opiniones fundadas. Típicamente creados por ley, sus consejeros tienen independencia, son nombrados por períodos fijos sin poder ser removidos y cuentan con presupuesto para hacer su trabajo.
Muchos países desarrollados (como Alemania, Francia e Inglaterra) y algunos en desarrollo han formado sus CFA, que emiten evaluaciones e informes periódicos, muy respetados por los poderes legislativos y el público especializado. Hungría formó en 2009 su CFA, presidido por el experto fiscal Gyorgy Kopits. En 2010, Kopits criticó la política fiscal del gobierno húngaro (populista de derecha) como insostenible. El gobierno respondió eliminando el presupuesto del CFA, forzando así la renuncia de Kopits. Con ello, Hungría emuló a Venezuela, país que, bajo el populismo de izquierda chavista, fue el primero que eliminó su CFA.
En Chile, sucesivos gobiernos han fortalecido la solvencia y el marco institucional fiscal a lo largo de las últimas cuatro décadas. Particularmente destacable es el invento y la aplicación de la regla de balance fiscal cíclicamente ajustada por Nicolás Eyzaguirre como ministro de Hacienda en el año 2000. Su sucesor, Andrés Velasco, perfeccionó la institucionalidad al lograr la aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal en 2006, que institucionaliza la regla fiscal chilena, formaliza la existencia de dos fondos soberanos, y crea el Comité Financiero de los Fondos Soberanos (CFFS), cuya tarea es asesorar al ministro de Hacienda en las inversiones de dichos fondos. El Decreto 621 del ministro Velasco, promulgado el 8 de mayo 2007, fija los períodos de nombramiento de los miembros del CFFS en dos años y determina la única causal de cesación de ellos en su cargo por el ministro de Hacienda, que es la utilización en beneficio propio o ajeno de la información que ellos pudiesen obtener al participar en el CFFS.
El siguiente ministro de Hacienda, Felipe Larraín, contribuyó a fortalecer la institucionalidad fiscal al crear el Consejo Fiscal Asesor por decreto ministerial en junio de 2013. La función del Consejo Fiscal Asesor se limita a analizar y emitir recomendaciones sobre la determinación del balance cíclicamente ajustado, a solicitud del ministro de Hacienda. Sin contar con una ley que le confiere autonomía y presupuesto, este consejo dista mucho de ser un Consejo Fiscal Autónomo, pero constituye un primer y valioso paso hacia este último. El ministro Larraín nombró en junio de 2013 a cinco expertos fiscales como miembros del Consejo Fiscal Asesor, que representaban a un espectro políticamente amplio, siendo nombrados por distintos períodos hasta 2014-17. Aquí hago un reconocimiento del serio y dedicado trabajo ad honorem realizado por mis colegas Manuel Agosin, Luis Felipe Lagos, Felipe Morandé y Bernardita Piedrabuena en este consejo, que tuve el honor de presidir.
El recién asumido ministro de Hacienda, Alberto Arenas, decide en marzo de 2014 la sustitución de todos los miembros del Consejo Fiscal Asesor, reemplazándolos por nuevos expertos fiscales.
En abril de 2014, el Ministerio de Hacienda anuncia públicamente que pretende invertir una parte de los recursos ahorrados en los fondos soberanos para capitalizar Codelco. Pero este eventual uso de los fondos soberanos contradice la ley, que limita el uso de estos recursos exclusivamente para financiar déficits fiscales o amortizar deuda pública. En el ejercicio de su obligación de resguardo de las inversiones y el uso correcto de los fondos soberanos de Chile, el presidente del CFFS, Arturo Cifuentes, rechaza la pretensión del ministro de Hacienda de capitalizar a Codelco con los fondos soberanos, en una entrevista publicada en abril.
A consecuencia de ello, una asesora del ministro de Hacienda solicita por teléfono a Cifuentes su renuncia. Ante su negativa, el ministro de Hacienda emite el Decreto N° 767 (4 de mayo de 2014), cesando a Cifuentes en el CFFS. Este apela al contralor general de la República, Ramiro Mendoza, solicitando el rechazo del decreto anterior. El contralor acoge el reclamo de Cifuentes, rechazando con su Resolución N° W001231 (18 de agosto) el decreto del ministro de Hacienda , por carecer este de la atribución de cesar a cualquier miembro del Comité.
Ante el rechazo del contralor, el ministro de Hacienda emite un nuevo decreto (el 1.251 del 22 de agosto), que modifica el decreto original del ministro Velasco, introduciendo la frase: "...cualquier integrante del Comité cesará en el cargo por disposición del ministro de Hacienda...". Así, el ministro de Hacienda se concede graciosamente la facultad de echar al miembro del Comité que quiera y cuando quiera. Al día siguiente, el 23 de agosto, el ministro de Hacienda usa su nueva atribución autoconferida, emitiendo la resolución N° 222, que cesa a Cifuentes como presidente y miembro del CFFS. Con la toma de razón de estos dos últimos documentos por el contralor, la acefalía e inoperancia de facto del CFFS se hace de jure.
Este quebrantamiento de la institucionalidad fiscal es grave por cuatro razones. Primero, porque constituye un serio retroceso, después de 14 años de avances en construir la institucionalidad fiscal de Chile. Segundo, porque el conflicto legal producido entre el ministro de Hacienda y la Contraloría ha impedido el trabajo del CFFS, que no se ha reunido una sola vez desde que asumió el actual gobierno. Tercero, porque constituye una pésima señal para todos los integrantes actuales y futuros de ambos consejos, reflejando una nítida preferencia ministerial por " yes-menor yes-women ". Cuarto, porque contradice un compromiso de campaña de la Presidenta Bachelet por fortalecer la institucionalidad fiscal.
Llamo al Gobierno a evitar los populismos de derecha a la húngara o de izquierda a la venezolana. Ello requiere hacer dos cosas. Primero, el ministro de Hacienda debe dar un giro de 180 grados respecto del tratamiento de la autonomía del Consejo y del Comité, y de la duración de sus miembros en sus cargos. Segundo, el Gobierno debe cumplir con una promesa del programa de la Presidenta Bachelet: "crearemos por ley un Consejo Consultivo Fiscal", que necesariamente deberá ser dotado de autonomía política, operacional y presupuestaria. Así, el Gobierno retomaría la senda de construcción de institucionalidad fiscal marcada por todos los gobiernos anteriores.
Muchos países desarrollados (como Alemania, Francia e Inglaterra) y algunos en desarrollo han formado sus CFA, que emiten evaluaciones e informes periódicos, muy respetados por los poderes legislativos y el público especializado. Hungría formó en 2009 su CFA, presidido por el experto fiscal Gyorgy Kopits. En 2010, Kopits criticó la política fiscal del gobierno húngaro (populista de derecha) como insostenible. El gobierno respondió eliminando el presupuesto del CFA, forzando así la renuncia de Kopits. Con ello, Hungría emuló a Venezuela, país que, bajo el populismo de izquierda chavista, fue el primero que eliminó su CFA.
En Chile, sucesivos gobiernos han fortalecido la solvencia y el marco institucional fiscal a lo largo de las últimas cuatro décadas. Particularmente destacable es el invento y la aplicación de la regla de balance fiscal cíclicamente ajustada por Nicolás Eyzaguirre como ministro de Hacienda en el año 2000. Su sucesor, Andrés Velasco, perfeccionó la institucionalidad al lograr la aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal en 2006, que institucionaliza la regla fiscal chilena, formaliza la existencia de dos fondos soberanos, y crea el Comité Financiero de los Fondos Soberanos (CFFS), cuya tarea es asesorar al ministro de Hacienda en las inversiones de dichos fondos. El Decreto 621 del ministro Velasco, promulgado el 8 de mayo 2007, fija los períodos de nombramiento de los miembros del CFFS en dos años y determina la única causal de cesación de ellos en su cargo por el ministro de Hacienda, que es la utilización en beneficio propio o ajeno de la información que ellos pudiesen obtener al participar en el CFFS.
El siguiente ministro de Hacienda, Felipe Larraín, contribuyó a fortalecer la institucionalidad fiscal al crear el Consejo Fiscal Asesor por decreto ministerial en junio de 2013. La función del Consejo Fiscal Asesor se limita a analizar y emitir recomendaciones sobre la determinación del balance cíclicamente ajustado, a solicitud del ministro de Hacienda. Sin contar con una ley que le confiere autonomía y presupuesto, este consejo dista mucho de ser un Consejo Fiscal Autónomo, pero constituye un primer y valioso paso hacia este último. El ministro Larraín nombró en junio de 2013 a cinco expertos fiscales como miembros del Consejo Fiscal Asesor, que representaban a un espectro políticamente amplio, siendo nombrados por distintos períodos hasta 2014-17. Aquí hago un reconocimiento del serio y dedicado trabajo ad honorem realizado por mis colegas Manuel Agosin, Luis Felipe Lagos, Felipe Morandé y Bernardita Piedrabuena en este consejo, que tuve el honor de presidir.
El recién asumido ministro de Hacienda, Alberto Arenas, decide en marzo de 2014 la sustitución de todos los miembros del Consejo Fiscal Asesor, reemplazándolos por nuevos expertos fiscales.
En abril de 2014, el Ministerio de Hacienda anuncia públicamente que pretende invertir una parte de los recursos ahorrados en los fondos soberanos para capitalizar Codelco. Pero este eventual uso de los fondos soberanos contradice la ley, que limita el uso de estos recursos exclusivamente para financiar déficits fiscales o amortizar deuda pública. En el ejercicio de su obligación de resguardo de las inversiones y el uso correcto de los fondos soberanos de Chile, el presidente del CFFS, Arturo Cifuentes, rechaza la pretensión del ministro de Hacienda de capitalizar a Codelco con los fondos soberanos, en una entrevista publicada en abril.
A consecuencia de ello, una asesora del ministro de Hacienda solicita por teléfono a Cifuentes su renuncia. Ante su negativa, el ministro de Hacienda emite el Decreto N° 767 (4 de mayo de 2014), cesando a Cifuentes en el CFFS. Este apela al contralor general de la República, Ramiro Mendoza, solicitando el rechazo del decreto anterior. El contralor acoge el reclamo de Cifuentes, rechazando con su Resolución N° W001231 (18 de agosto) el decreto del ministro de Hacienda , por carecer este de la atribución de cesar a cualquier miembro del Comité.
Ante el rechazo del contralor, el ministro de Hacienda emite un nuevo decreto (el 1.251 del 22 de agosto), que modifica el decreto original del ministro Velasco, introduciendo la frase: "...cualquier integrante del Comité cesará en el cargo por disposición del ministro de Hacienda...". Así, el ministro de Hacienda se concede graciosamente la facultad de echar al miembro del Comité que quiera y cuando quiera. Al día siguiente, el 23 de agosto, el ministro de Hacienda usa su nueva atribución autoconferida, emitiendo la resolución N° 222, que cesa a Cifuentes como presidente y miembro del CFFS. Con la toma de razón de estos dos últimos documentos por el contralor, la acefalía e inoperancia de facto del CFFS se hace de jure.
Este quebrantamiento de la institucionalidad fiscal es grave por cuatro razones. Primero, porque constituye un serio retroceso, después de 14 años de avances en construir la institucionalidad fiscal de Chile. Segundo, porque el conflicto legal producido entre el ministro de Hacienda y la Contraloría ha impedido el trabajo del CFFS, que no se ha reunido una sola vez desde que asumió el actual gobierno. Tercero, porque constituye una pésima señal para todos los integrantes actuales y futuros de ambos consejos, reflejando una nítida preferencia ministerial por " yes-menor yes-women ". Cuarto, porque contradice un compromiso de campaña de la Presidenta Bachelet por fortalecer la institucionalidad fiscal.
Llamo al Gobierno a evitar los populismos de derecha a la húngara o de izquierda a la venezolana. Ello requiere hacer dos cosas. Primero, el ministro de Hacienda debe dar un giro de 180 grados respecto del tratamiento de la autonomía del Consejo y del Comité, y de la duración de sus miembros en sus cargos. Segundo, el Gobierno debe cumplir con una promesa del programa de la Presidenta Bachelet: "crearemos por ley un Consejo Consultivo Fiscal", que necesariamente deberá ser dotado de autonomía política, operacional y presupuestaria. Así, el Gobierno retomaría la senda de construcción de institucionalidad fiscal marcada por todos los gobiernos anteriores.
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