Columna - De Puño y Letra
por Klaus Schmidt-Hebbel
Diario El Mercurio, Martes 02 de Octubre de 2012
Diario El Mercurio, Martes 02 de Octubre de 2012
El Gobierno ingresó al Congreso el proyecto para el Presupuesto fiscal 2013, que es coherente con el marco institucional de la política fiscal chilena. Esta institucionalidad se basa en una ley de responsabilidad fiscal, una regla fiscal para el presupuesto, dos comités que determinan los valores de las dos principales variables del presupuesto (precio del cobre y PIB), dos fondos soberanos y su correspondiente Consejo Asesor, y una Contraloría poderosa.
Con Noruega, Chile se caracteriza por tener la mejor política fiscal a nivel mundial. Como muestran diversos estudios (por ejemplo, Schmidt-Hebbel: http://www.economia.puc.cl/DT?docid=4400), esta política es sostenible, ha llevado a una posición financiera acreedora, tiene alta credibilidad (reflejada en bajas primas de riesgo soberano), evita sesgos procíclicos y hace más estable el gasto fiscal.
El ministro Eyzaguirre inventó e implementó la regla fiscal chilena en 2001. Su originalidad radica en que es una regla de balance cíclicamente ajustado (BCA), basada en dos variables claves para sus ingresos fiscales: el PIB y el precio del cobre. Esta regla determina que el gasto fiscal total debe ser igual a la estimación de tendencia (o de largo plazo) de los ingresos fiscales tributarios y del cobre, más la meta de balance cíclicamente ajustado. Así, el Gobierno ahorra en años de vacas gordas y desahorra en años de vacas flacas. Desde el año 2004, el Gobierno ahorra parte de sus ingresos efectivos del cobre, porque el precio efectivo supera al precio tendencial estimado. En cambio, desde el año 2001, el gobierno gasta más que sus ingresos tributarios efectivos, porque en cada año se estimó que la brecha entre el PIB tendencial y el PIB efectivo era positiva.
La meta para el balance cíclicamente ajustado se mantuvo en torno a 1% del PIB entre 2001 y 2008. Luego cambió el signo, cayendo a -0,8% del PIB en 2008 y -3,0% en 2009, para implementar una política fiscal más expansiva de lo que permitían las metas anteriores. Con ello, el gasto real del gobierno creció a un muy alto promedio anual de 10,3% en 2007-2010, incrementando el tamaño del gobierno, medido por la razón entre gasto total y PIB, desde 17% en 2006 a 22% en 2010.
Aunque la excepcional expansividad de la política fiscal en 2009-2010, aplicada por el ministro Velasco, puede justificarse por la recesión de 2009, hubiese sido mejor sincerar el desvío coyuntural respecto de la regla, con una meta de balance cíclicamente ajustado inalterada.
El ministro Larraín corrigió la meta heredada del balance cíclicamente ajustado , llevándola de vuelta a -2,0% del PIB en 2010 y a -1,1% en 2011-2012. Con ello, el crecimiento promedio anual del gasto fiscal real se redujo a un moderado 4,8% en 2011-2012, manteniendo la relación del gasto público nominal a PIB en torno al 22%.
El Presupuesto 2013 es prudente: se basa en una mayor recaudación tributaria en régimen por 0,3% del PIB, producto de la reciente reforma tributaria (que por sí sola implica un mayor gasto fiscal por 1,8%, concentrado en educación), una meta para el balance cíclicamente ajustado de -1% del PIB, y proyecciones macroeconómicas razonables. Además, implica un aumento del gasto fiscal real de 4,8%, algo superior al crecimiento del PIB proyectado en 4,5%, y, por tanto, un tamaño relativo del gobierno cercano al 22% del año previo.
Sin embargo, sería mejor para Chile adoptar una política fiscal menos expansiva, por tres motivos. Primero, es deseable que la actual administración continúe la tarea de ajuste de la meta del balance cíclicamente ajustado , llevándola, por ejemplo, a -0,5% del PIB en 2013 y a cero en 2014. Una meta cero para el balance cíclicamente ajustado aporta al ahorro público y nacional, a un peso más depreciado, a la credibilidad de la política fiscal y a la estabilidad de largo plazo de los fondos soberanos (dado un nivel de deuda pública). Segundo, las condiciones cíclicas de alto precio del cobre y baja brecha de producto son óptimas para adoptar una política más contracíclica. Tercero, el gran aumento del gasto privado -reflejado en un creciente déficit en cuenta corriente y una apreciación real del peso- justifica una política fiscal menos expansiva.
A mediano plazo, la política fiscal enfrenta un riesgo mayor. Una caída grande y persistente del precio del cobre -por ejemplo, al US$ 1,67/lb del año 2005- requeriría reducir el gasto público en un monto significativo. ¿Será aceptable para nuestro sistema político un menor gasto fiscal, después de un cuarto de siglo de continuo aumento del gasto fiscal real, a una tasa promedio de 6,5% anual?
Para reducir este riesgo y fortalecer la institucionalidad fiscal, la Comisión Corbo ha propuesto dos cambios importantes. Primero, remplazar la regla actual de gasto acíclico por otra de gasto contracíclico. Segundo, adoptar un consejo fiscal autónomo para la evaluación técnica de la política fiscal y el monitoreo de su implementación. Deberíamos implementar estas reformas pronto.
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